ठाकुर जी तिवारी

पृष्ठभूमि

संघीयतामा प्रवेश गर्दै गर्दा मुलुकका २८२ तहले स्थानीय सरकार बनाइसकेका छन्, ३३४ तहमा भर्खरै चुनाव सम्पन्न भई मतगणना जारी छ भने एउटा तहमा के गर्ने अदालतमा विचाराधीन छ । २ नं प्रदेशको निर्वाचन असोज २ गतेका लागि तोकिएको छ । संघीयता कार्यान्वयन पश्चात मुलुकका स्थानीय सरकार सञ्चालनका लागि एकातर्फ नेपाल सरकारको तर्फबाट संघीय मामिला तथा स्थानीय विकास मन्त्रालयले आदेश, कार्यविधि जारी गरिरहेको छ भने अर्को तर्फ नवनिर्वाचित जनप्रतिनिधिहरुबाट कर्मचारीतन्त्रले स्थानीय तहको अधिकार क्षेत्र माथि अनावश्यक हस्तक्षेप गरेको भन्ने गुनासो आइरहेको छ । यही पृष्ठभूमिमा हाम्रो संघीयता कता जाला भन्ने सन्दर्भमा अलिकति संकेत गर्ने उद्देश्यले राजस्वको स्रोतको बाँडफाँड र स्थानीय सरकारको अधिकार क्षेत्रमा आधारित भई संक्षिप्त आलेख तयार गर्ने प्रयत्न गरिएको छ ।

परिचय
चाहे जुनसुकै मोडालिटी अपनाइएका हुन् दुनियाका संघीयतालाई २ वर्गमा वर्गीकरण गर्न सकिन्छ — पहिलो अधिनस्थ संघीयता (dependent federalism) र दोस्रो सहकारितामा आधारित संघीयता (co-operative federalism or marble-cake federalism) ।
अधिनस्थ संघीयतामा केन्द्र अन्तर्गत प्रान्त र प्रान्त अन्तर्गत स्थानीय निकाय रहन्छ । यस्तोमा माथिल्ला निकायहरुबाट तल्ला निकायहरुलाई कानून बमोजिम नै निर्देशन गर्न, आदेश दिन वा हस्तक्षेप गर्न सकिन्छ । सबै विषयमा माथिल्ला निकायहरुको कानून अनुसार तल्ला निकायहरुले कानून निर्माण गर्नुपर्छ, नीति तथा कार्यक्रम बनाउनुपर्छ । अधिकारको सामान्य विकेन्द्रीकरण (decentralization) हुन्छ वा सीमित निक्षेपण (devolution) हुन्छ तर पूर्ण निक्षेपण हुँदैन । झन् स्वायत्तता (autonomy) हुने त कुरै भएन ।
सहकारितामा आधारित संघीयतामा संघ देखि स्थानीय स्तरसम्मका सबै तहहरु आफ्ना अधिकारक्षेत्र (jurisdiction) का विषयमा स्वायत्त (autonomous) हुन्छन्, अधिकारको पूर्ण निक्षेपण हुन्छ । यिनीहरुको अन्तरसम्बन्ध सहयोगात्मक र सहकार्यमुलक हुन्छ । कुनै तह माथिल्लो वा कुनै तह तल्लो भन्ने विभेद हुँदैन । कुनै एउटा तहले अर्को तहलाई आदेश, निर्देश गर्दैन, क्षेत्राधिकारमा हस्तक्षेप गर्दैन तर सर सल्लाह, सुझाव र परामर्श दिन सक्छ ।
अहिले हामीले अभ्यास गर्दै गरेको संघीयता ३ वटा सिद्धान्तबाट निर्देशित छ । सहकारिताको सिद्धान्त (theory of co-operative), सहअस्तित्वको सिद्धान्त (theory of co-existance) र समन्वयको सिद्धान्त (theory of co-ordination) । नेपालको संविधानको धारा २३२. को उपधारा (१) मा भएको “संघ, प्रदेश र स्थानीय तह बीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुनेछ ।” भन्ने प्राबधानले यसलाई पुष्टि गर्दछ । यी ३ वटा सिद्धान्तका आ—आप्mनै मान्यता छन् । पहिलोले भन्छ — सँगसँगै मिलेर काम गर्ने, मिलेर कमाउने अनि समानुपातिक रुपमा बाँडचुँड गरेर खर्च गर्ने । दोस्रोले भन्छ — सँगसँगै हिंड्ने, एक अर्काको अस्तित्व र अधिकार स्वीकार गर्ने, कदर गर्ने अनि सँगै जाने सँगै बाँच्ने । त्यसै गरी तेस्रोले भन्छ — एक आपसमा आदान प्रदान गर्ने, जे गरिन्छ मिलेर गर्ने ।
यति सुन्दर मोडेलको अभ्यास गर्ने देश दुनियमा निकै कम छन् । यो हाम्रो अभ्यास धेरै हदसम्म ब्राजिलसँग मेल खान्छ र स्क्याण्डेभेनियन मुलुकहरुसँग केही हदसम्म मिल्दोजुल्दो छ । संसारका अन्य देशहरुले अभ्यास गरेको संघीयता अधिनस्थ संघीयता हो र तिनीहरुसँग हाम्रो संघीयता मेल खाँदैन । त्यसैले छिमेक तिरको अनुभवका आधारमा हाम्रो प्रशासनिक तथा व्यवस्थापकीय चाँजोपाँजो मिलाउन खोज्ने विज्ञहरु निकै अलमलमा परेका जस्तो देखिन्छन् ।

राजस्व स्रोतको बाँडफाँड र बजेट हस्तान्तरण पद्धति

नेपालको संविधानको धारा ६०. मा नेपाल सरकारले संकलन गरेको राजस्व संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा समानुपातिक रुपमा वितरण गर्ने र संघ तथा स्थानीय तहलाई वित्तीय हस्तान्तरण गर्ने विधिको सुस्पष्ट व्याख्या गरिएको छ । यसरी वित्तीय हस्तान्तरण गर्दा वित्तीय समानीकरण अनुदान (equalization grant), सशर्त अनुदान (formula grant or block grant), समपूरक अनुदान (supplementary grant) र विशेष अनुदान (discretionary grant) गरी ४ प्रकारको अनुदान दिइने व्यवस्था गरिएको छ ।
उल्लेखित अनुदानहरुमध्ये प्रदेश वा स्थानीय तहको खर्चको आवश्यकता र राजस्व क्षमताका आधारमा मुलुक भित्रका सबै प्रदेश वा स्थानीय तहको समान विकास हुने गरी संघबाट राजस्वको वितरण गरी दिइने अनुदान र प्रदेश भित्रका सबै स्थानीय तहको समान विकास हुने गरी प्रदेशबाट राजस्वको वितरण गरी दिइने अनुदान वित्तीय समानीकरण अनुदान (equalization grant) हो र यो प्रदेश वा स्थानीय तहको एकल अधिकारको सूचीसँग सम्बन्धित छ ।
सामान्यतया संघको एकल अधिकारका विषयमा प्रदेश वा स्थानीय तहबाट काम गराउनु पर्दा र प्रदेशका एकल अधिकारका विषयमा स्थानीय तहबाट काम गराउनु पर्दा कार्यक्रम र खर्च गर्ने शीर्षक समेत तोकेर दिइने अनुदान सशर्त अनुदान (formula grant or block grant) हो र यो तहहरु बीचको पारस्परिक समझदारीमा निर्धारण हुने गर्छ ।
संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका साझा अधिकारका विषयमा वा संघ र प्रदेशका साझा अधिकारका विषयमा सहकार्य गरी कार्य सञ्चालन गर्नु पर्दा उनीहरुमध्ये कुन तहले कति खर्च गर्ने निर्धारण गरी स्थानीय तहलाई संघ वा प्रदेशले उपलब्ध गराउने वा प्रदेशलाई संघले उपलब्ध गराउने निश्चित हिस्साको अनुदान समपूरक अनुदान (supplementary grant) हो ।
कुनै विशेष वा भैपरी आउने कामहरु, तत्काल समाधान गर्नुपर्ने विपत्ति वा समस्यासँग सम्बन्धित कार्य सम्पादन गर्नु पर्दा लाभग्राही व्यक्ति वा समूह र लाभको अंक समेत तोकी स्थानीय तहलाई संघ वा प्रदेशले उपलब्ध गराउने वा प्रदेशलाई संघले उपलब्ध गराउने विशेष प्रकृतिको अनुदान विशेष अनुदान (discretionary grant) हो ।
नेपालको संविधानको धारा २५०. मा संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकार बीच राजस्वको बाँडफाँड गर्ने विस्तृत आधार र ढाँचा तयार गरी सिफारिश गर्ने लगायतका कार्य गर्नका लागि राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग गठन गर्ने व्यवस्था गरिएको छ । साथै धारा ६०. र धारा १५१. मा संघीय सञ्चित कोषबाट प्रादेशिक सञ्चित कोष वा स्थानीय सञ्चित कोषमा र प्रादेशिक सञ्चित कोषबाट स्थानीय सञ्चित कोषमा वित्तीय हस्तान्तरण गर्ने विधिको व्याख्या गरिएको छ ।
तर केही प्रश्नहरु उठ्ने गर्छन । के आर्थिक वर्ष २०७४/७५ को बजेटले छुट्याएको प्रदेश र स्थानीय तहको समानीकरण अनुदान र सशर्त अनुदान वित्त आयोगको सिफारिश अनुसार नै वितरण गरिएको छ त ? वित्तीय समानीकरण अनुदान पाउनुपर्ने स्थानीय तहको एकल अधिकारको क्षेत्रका विषयमा सशर्त अनुदान दिनु उचित मान्न सकिन्छ ? संविधानमा संघीय सञ्चित कोषबाट स्थानीय सञ्चित कोषमा वित्तीय हस्तान्तरण गनुपर्ने भनिएको अनुदानलाई कतै हस्तान्तरण नगरी स्थानीय सरकारको मान मर्दन गर्ने गरी निकासा माग फारामका आधारमा जिल्ला स्थित कोलेनिकाबाट निकासा गरिने त होइन ?
अनि स्थानीय सरकारका एकल अधिकार क्षेत्रका विषयमा स्थानीय सरकारलाई हस्तान्तरण हुनुपर्ने बजेट कटौती गरी जिल्ला स्थित विषयगत कार्यालयहरुलाई कार्यक्रम तथा अख्तियारी दिइने त होइन ?

स्थानीय तहको अधिकार र प्रयोगको अवस्था

नेपालको संविधानको अनुसूची ८ मा स्थानीय तहको एकल अधिकारको व्यवस्था गरिएको छ भने अनुसूची ९ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको साझा अधिकारको व्यवस्था गरिएको छ । संविधानको धारा ५७. मा ३ वटै तहका अधिकारको प्रयोग गर्ने विधिको सुस्पष्ट व्याख्या गरिएको छ जस अनुसार धारा ५७. को उपधारा (४) मा अनुसूची ८ सँग सम्बन्धित स्थानीय तहका अधिकार प्रयोग सम्बन्धी कानून बनाउने अधिकार स्थानीय तहलाई मात्रै दिएको छ ।
कानूनत :संविधानले व्यवस्था गरेका विषयलाई ऐन, नियम, आदेश, कार्यविधिले सीमित गर्न सक्दैनन्, व्याख्या गर्न मात्र सक्छन् । त्यस्तै गरी संविधानको अनुसूची ८ मा व्यवस्था भएका स्थानीय तहका एकल अधिकारलाई संघीय सरकारका कुनै निकाय वा पदाधिकारीले सीमित गर्न सक्दैनन् ।
के विगतमा जारी गरिएको राज्यका तहहरुको कार्य विस्तृतीकरण संविधानको भावना र मर्म मुताबिक नै छ त ? पटक पटकका आदेशहरुले स्थानीय सरकारको अधिकार क्षेत्रलाई क्रमशः सीमित गर्दै लगेको त छैन ? संघीय मामिला तथा स्थानीय विकास मन्त्रालयका उच्च पदस्थ कर्मचारीहरुले अनावश्यक हस्तक्षेप गरेको र उनीहरुले दिने आदेशको विधि र विषयवस्तु दुवै संविधान विपरित छन् भन्ने स्थानीय सरकारका प्रतिनिधिहरुको गुनासोले के संकेत गर्छ ? के स्थानीय सरकारका जनप्रतिनिधिहरुलाई कर्मचारीतन्त्रले आदेश, निर्देश गर्नु उचित हो ?
स्थानीय तहले कुन प्रकृतिका, कुन श्रेणीका कति कर्मचारी पाल्ने क्षमता राख्छ, कति कर्मचारी राख्दा सेवा प्रवाहलाई प्रभावकारी ढंगले सञ्चालन गर्न सक्छ पर्याप्त व्याख्या गरी दरबन्दी सिर्जना गर्ने अधिकार स्थानीय सरकारको हो कि संघीय सरकारले दरबन्दी सिर्जना गरिदिने हो ? स्थानीय तहमा निर्वाचित सरकार बनिसकेको अवस्थामा स्थानीय सरकारले सिर्जना गरे बमोजिमको दरबन्दीमा संविधानको धारा ३०२. अनुसार नेपाल सरकारले कर्मचारी खटनपटन गर्दा के बिग्रिन्छ र ? के स्थानीय सरकारलाई सबै विषयगत कार्यालयका उपसचिव वा अधिकृत स्तरको कर्मचारीको टोली आवश्यक पर्छ वा कार्यकारी प्रमुख मात्रै उपसचिव वा अधिकृत भए पुग्छ ? सबै सेवा समूहबाट उपसचिव वा अधिकृत स्तरका कर्मचारीहरु सहितको टोली खटाइयो भने स्थानीय सरकारको आर्थिक स्रोतले पाल्न सक्छ ? यी र यस्ता सवालहरुको जवाफ खोज्नु अनिवार्य बनेको छ ।

निष्कर्ष

संघीयताको भावना विपरितका ऐन,कानूनहरुलाई यथाशक्य चाँडो विस्थापित गरी संविधानको धारा ३०४. मुताबिक पूराना कानून अनुसार चलिरहने अवस्थाको अन्त्य गर्नु, स्थानीय सरकारका अधिकारहरुको अधिकतम प्रयोग गरी जनतालाई प्रभावकारी ढंगले सेवा प्रवाह गर्नु, नव घोषित स्थानीय तहलाई भौतिक सुविधा सम्पन्न बनाउनु, जनताको मन जित्ने गरी विकास निर्माणका काम गर्नु जनप्रतिनिधिहरुका चुनौतीहरु हुन् ।
स्थानीय सरकारले कुन ठाउँ र विषय क्षेत्रमा काम गर्ने भनी कार्य क्षेत्र (working area) पहिचान गरिसकेको छ र ती कार्य क्षेत्रमा के, कति र कसरी काम गर्ने भनी अधिकार क्षेत्र (jurisdiction) पहिचान गर्ने क्रममा छ । स्थानीय कर्मचारीतन्त्र र राजनीति बीचको क्षेत्राधिकारको सीमारेखा पत्ता लगाई यिनीहरु बीचको अन्तरसम्बन्धको व्याख्या गर्ने चरणमा नै छ । स्थानीय सरकारका प्रतिनिधिहरु स्थानीय सरकारका लागि संविधान प्रदत्त अधिकार प्रति सचेत देखिएका छन् अनि अधिकार कटौती गर्न खोज्नेलाई खबरदारी गरिरहेका छन् ।
दुनियाका मुलुकहरुको संघीयताको अभ्यास हेर्दा हाम्रो संघीयता हाम्रै विशेषता र मौलिकता अनुसारको छ । विविधतायुक्त हाम्रो समाज अनुसार सबै क्षेत्र, वर्ण, लिंग, धर्म, भाषभाषी र वर्गको भावना समेटिनका लागि सहकारिता, सहअस्तित्व, समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित छ । हाम्रो संघीयताको मौलिकता र विशेषतालाई बँचाइराख्नु अनि यसको सुन्दरतालाई जोगाउनु प्रत्येक नेपालीको कर्तव्य हो ।
अहिलेसम्मको अभ्यास र बुझाइ हेर्दा हाम्रो संघीयताको भविष्य उज्जवल छ । यो सुन्दर मोडेलको संघीयता मुलुकको द्रुततर विकास गरी समृद्धि हासिल गर्न सफल हुने पूर्व संकेत देखिएको छ ।

अस्तु ।

लेखक उप जिल्ला शिक्षा अधिकारी, जिल्ला शिक्षा कार्यालय, गोरखा मा कार्यरत हुनुहुन्छ । 

लेखकबाट थप:

• लकडाउन नियम उलंघन गरेपछि सेल्टिक र एबरडीनबीचको खेल स्थगित
• पारिवारीक बनमा ठकुरी
• नेपालमै बन्छ विश्वका ७० देशलाई चाहिने आँखाको लेन्स
• सबै वडामा स्वास्थ्य चौकी बनाउने योजना
• टेष्ट वरियतामा कोहली शिर्ष स्थानमा उग्लिए